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首违不罚——行政处罚法大修

2021-02-04 08:32:00 来源:法治日报·法治周末

新修订的行政处罚法补充了行政处罚种类,增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定,增加了“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等规定,明确了行刑衔接中“刑事优先”的基本原则,并延长涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限

法治周末记者 孟伟

122日,十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国行政处罚法》,自2021715日起施行。

行政处罚是行政机关有效实施行政管理,保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行行政处罚法自19963月在第八届全国人民代表大会第四次会议上通过以来,先后于2009年和2017年两次对个别条文进行了修改。

行政处罚既关乎制止惩戒违法,又关系到预防减少违法,直接影响人民群众利益的增损,行政处罚法的每次修改都备受社会关注。而此次修订更是行政处罚法实施24年来的首次全面调整,因此,更引人关注。

新修订的行政处罚法补充了行政处罚种类,增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定,增加了“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等规定,明确了行刑衔接中“刑事优先”的基本原则,并延长涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的违法行为的追责期限。

行政处罚权下放乡镇街道

此次全面调整的行政处罚法新增了许多内容,条文从原来的64条变成了84条。新增的许多内容中包括首次明确行政处罚的概念:行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

而为了有效解决行政执法实践中存在的“管得着的看不见,看得见的管不着”等突出问题,新修订的行政处罚法增加规定行政处罚权下放乡镇街道制度,明确了权力下放的主体、方式、条件、保障措施和监督制约。

随着经济社会快速发展、城镇化进程加快,很多地方乡镇政府的管理领域日益扩展、管理事务日益增多、管理责任日益加大,但拥有的社会管理权限却有限,很多问题“看得见、管不着”。

例如,早已开始禁烟的北京市,在很多小餐馆中还能看到顾客边用餐边抽烟的情况。在过去,按照规定,市、区两级卫生健康部门履行控烟职责,受理违法吸烟的举报投诉,并依法查处违法行为。虽然控烟条例也规定,乡镇政府和街道办事处按照属地管理原则,做好本辖区内的控制吸烟工作,但却并未赋予乡镇和街道对违法行为的执法权,在现行的行政处罚法中也未对乡镇和街道赋予处罚权。

实践中,区卫健部门辖区面积大,执法力量却有限,很难及时发现违法行为并进行处罚。而街道、乡镇工作人员发现违法行为时,却又无权处罚,导致“看得见的管不着,管得着的看不见”。

现行行政处罚法第二十条规定:行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。据此,乡镇人民政府和街道办事处一般不享有行政处罚的实施权。

新修订的行政处罚法从纵向推行行政执法力量下沉。

新修订的行政处罚法第二十四条规定:省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设,按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督,建立健全行政处罚协调配合机制,完善评议、考核制度。

北京金诉律师事务所主任王玉臣对法治周末记者介绍,虽然此前已有部分地区开始实践将处罚权交给乡镇街道,但这些做法是没有上位法支撑的。“行政处罚法修改后,乡镇街道拥有一定的行政处罚权就有了法律源头,有了根基。可以预见,很快各地方的一些处罚权力可能会做大规模的调整,会进行相应程度的下沉,乡镇街道的权力也就更大了。”

不过,让公众担忧的是,权力下沉的同时,权力的制约是否到位。“权力是一头猛虎,需要有栅笼的控制,有权力就需要有一定的制约才保险,否则很可能滥用。所以,行政处罚法在明确权力下沉的同时,又提出了要定期进行评估,也是一种未雨绸缪。”王玉臣说。

“这一规定有利于缩小执法半径、提高执法效能。但执法主体增多后执法标准可能会面临不统一的问题;县级、市级政府未来可能面临缺乏实践,面临指导基层能力被削弱的风险。”中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮认为,县级人民政府应当加强监督,完善行政处罚的评议、考核制度,确保行政管理相对人的合法权益不受侵害。

行政执法既有力度又有温度

行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质,同时也有预防和减少违法行为的功能。司法部行政执法协调监督局局长赵振华指出,行政执法的价值绝非“为罚而罚”,而是要达到预防违法的实际效果。

此次修改行政处罚法,坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限,明确了行政处罚裁量权基准制度,规范行使行政处罚自由裁量权,让行政处罚法成为一部“有力度”的法律。与此同时,增加“首违可以不罚”“无过错不处罚”等规定,保障行政执法既有力度又有温度。

长期以来,职业举报人大量投诉举报网店商品信息含有“最佳”等绝对化用语或“驰名商标”字样等违法宣传用语以及商场超市、食杂店销售标签违法食品。此类案件中,不少当事人确实存在违法行为,但违法原因往往是不了解法律规定,规则意识不强,导致未认真审核网站宣传用语、商品标签内容等。

此类当事人大多经营规模较小,违法行为虽然有危害后果但多数较轻微,一般是首次违法、主观恶性小且被举报投诉或从其他途径获知存在违法问题后,立即停止或改正违法行为。

现行行政处罚法第二十七条第二款规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。由于不具备“没有造成危害后果”要件,不符合现行行政处罚法中不予行政处罚的法定情形,执法人员常常陷入两难境地。

新修订的行政处罚法将该款内容整合到第三十三条第一款,并增加“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”的规定。还增加了“无过错不处罚”的规定:当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。虽然不予行政处罚,行政机关也应当对当事人进行教育。

新修订的行政处罚法更是增加了“从旧兼从轻”的规定,据介绍,行政处罚适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。

新修订的行政处罚法再次明确“一事不再罚”的基本原则。

现行行政处罚法第二十四条规定:对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。新修订的行政处罚法再次强调“一事不再罚”的原则,第二十九条规定:对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。

自然资源部法规司司长魏莉华曾撰文称,“在行政处罚法修改的过程中,一些专家学者提出:对同一个人的同一个违法行为,仅规定不得给予两次以上罚款,难道就可以给予两次以上行政拘留、给予两次以上吊销证照、给予两次以上取消或限制从业资格的处罚吗?但考虑到一些行政处罚只能由特定的行政机关行使,如行政拘留只能由公安机关行使,吊销营业执照只能由发证机关行使,规定当事人的一个违法行为只能由一个机关处罚还有难度,但对于当事人的同一个违法行为,不同法律、法规均规定了罚款的行政处罚,应当按照重吸轻的方式来解决竞合问题”。

行政处罚法24年来首次大修。

林鸿潮表示“一事不再罚”的另一个目的是约束处罚权,“如果没有足够的约束机制,很可能造成不当利益关联,刺激主张独立执法、以罚代管等行为”。

赵振华表示,对严重违法进行严厉查处、严厉打击,既是对违法者的惩戒,也是对潜在违法活动的警示。而大力推行“柔性执法”,对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。这也是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。

完善执法程序 行刑顺畅衔接

对于执法程序,新修订的行政处罚法进行了大量完善,充分体现严格公正文明执法。

新修订的行政处罚法明确规定,行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。第五十五条在原规定“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件”的基础上,规定执法人员在调查或者进行检查时,应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。同时明确,当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件,对于执法人员不出示执法证件的情形,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

新修订的行政处罚法还新增规定,要求行政机关应当依法以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,并归档保存。同时明确,行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。

对于存在涉及重大公共利益等情形的重大执法决定,新修订的行政处罚法明确规定,在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前,应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行审核;未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。

此外,新修订的行政处罚法对行政处罚和刑事司法衔接机制也进行了完善。

现行行政处罚法第二十二条只对行刑衔接做了原则性规定,明确:违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。

林鸿潮对法治周末记者介绍,现行行政处罚法的规定明确了行刑衔接中“刑事优先”的基本原则,即行政执法机关发现行政相对人的行政违法行为涉嫌构成犯罪的,应当中止行政执法程序,将案件立即移送给司法机关追究刑事责任。也就是说在违法行为既需要进行行政处罚、也需要进行刑事处罚的情况下,行政执法机关应当将案件移送司法机关,优先进行刑事处罚。但实践中,很多案件经过司法机关刑事审判后依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚后也并未交回行政机关给予行政处罚,给行刑衔接制度的实施带来困难。

新修订的行政处罚法第二十七条规定,除明确违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,在依法追究刑事责任外,又规定对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

为推动解决有案难移、证据材料移交、接收衔接不畅等问题,新修订的行政处罚法要求行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合,建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收衔接,完善案件处理信息通报机制。

责编:王硕

——法治周末
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