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云南绿孔雀案终审:体现“保护优先,预防为主”原则

2021-01-07 10:19:00 来源:法治日报·法治周末

戛洒江一级水电站施工现场。  自然之友供图

法治周末记者 张贵志

20201231日,引发社会广泛关注的云南绿孔雀栖息地保护案迎来了二审判决,云南省高级人民法院判决驳回北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称自然之友)与中国水电顾问集团新平开发有限公司(以下简称新平公司)双方的上诉请求,维持原判。

20203月,云南省昆明市中级人民法院对该案作出一审判决:新平公司立即停止基于现有环境影响评价下的戛洒江一级水电站建设项目,不得截流蓄水,不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。对戛洒江一级水电站的后续处理,待新平公司按生态环境部要求完成环境影响后评价,提出改进措施并报生态环境部备案后,由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定;由新平公司于本判决生效后三十日内向自然之友支付因诉讼发生的合理费用8万元。宣判后,自然之友和新平公司均提起上诉。

此案作为全国首例濒危野生动植物保护预防性公益诉讼案件,在审理中突破了“无损害即无救济”的诉讼救济理念,将生态环境保护提升至损害结果发生之前,避免了对生态环境造成损害或进一步扩大,“是《中华人民共和国环境保护法》第五条‘保护优先,预防为主’原则在环境司法中的重要体现”。云南省高级人民法院在判决书中称。

水电站威胁濒危物种

绿孔雀栖息地保护案为何如此引发广泛关注?因绿孔雀有别于我们常见的蓝孔雀(原产地印度、巴基斯坦及斯里兰卡),原产于我国,现已濒临灭绝。

据《中国绿孔雀种群现状调查》认为,绿孔雀主要生活在沿河谷两岸的亚热带常绿阔叶林和低密度的思茅松林。确定有绿孔雀分布的地点仅在云南省的怒江流域龙陵、永德段局部、澜沧江流域景谷段局部以及红河流域石羊江、绿汁江沿岸部分地区。

而戛洒江一级水电站坝址位于云南省新平县境内,下游距新平县水塘镇约6.5千米,电站采用堤坝式开发,坝型为混凝土面板堆石坝,最大坝高175.5米,水库正常蓄水位675米,淹没区域涉及红河上游的戛洒江、石羊江及支流绿汁江、小江河,水库淹没影响和建设征地涉及新平县和双柏县的8个乡(镇)。

一审法院向云南省林业和草原局调取的《元江中上游绿孔雀种群现状调查报告》载明,戛洒江一级水电站建成后,蓄水水库将淹没海拔680米以下河谷地区,将对绿孔雀目前利用的沙浴地、河滩求偶场等适宜栖息地产生较大影响。同时,由于戛洒江一级水电站的建设,淹没区公路将改造重修,也会破坏绿孔雀等野生动物适宜栖息地。对暂停建设的戛洒江一级水电站,应评估停建影响,保护和恢复绿孔雀栖息地措施等。也正是这次公益诉讼,让更多的人知道了绿孔雀。

2018629日,云南省人民政府下发的《云南省生态保护红线》附件1《云南省生态保护红线分布图》显示,戛洒江一级水电站淹没区大部分被划入红河(元江)干热河谷及山原水土保持生态保护红线范围,在该区域内,绿孔雀为其中一种重点保护物种。

而自然之友认为,戛洒江一级水电站的建设、蓄水,不仅对绿孔雀栖息地造成了危险,还对陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及热带季雨林和热带雨林造成侵害的危险。

陈氏苏铁为国家I级重点保护植物,2015年之后被正式描述并列入世界苏铁名录,为极危物种。据《云南省生物物种红色名录(2017版)》所附红色名录生物物种图鉴载明,2010年在云南省楚雄市双柏县爱尼山乡清水河看到一农家栽培的苏铁与已知苏铁种类都不同,询问得知是从附近山上挖来的,随即去山上寻找,仅在新开垦的核桃地里发现几株遭到破坏的个体,因缺乏大小孢子叶而无法鉴定。2012年在红河县、石屏县等地相继发现了类似的苏铁。2013年和2014年,在红河县和双柏县找到了有大小孢子叶球的植株,确定为尚未发表的苏铁。

2015年,陈氏苏铁发表于《植物分类学报》(Journal of Systematics and Evolution)上。迄今已发现8个陈氏苏铁分布点,但个体数量都非常少,全部个体数量少于500株,且破坏严重。国家世界自然保护联盟(IUCN)对其的评价标准为,陈氏苏铁应为濒危(EN)。

中国科学院助理研究员刘健在一审中出庭作证时称,陈氏苏铁仅在我国红河流域分布。

法治周末记者注意到,在二审中,自然之友及新平公司双方对戛洒江一级水电站淹没区对绿孔雀栖息地存在重大风险均未提出异议。

对破坏生态行为提起诉讼属预防性环境公益诉讼

云南省高级人民法院在二审中认为,在该案中,自然之友已举证证明戛洒江一级水电站如果继续建设,则案涉项目工程淹没区势必导致国家 I 级重点保护动物“绿孔雀”的栖息地及国家I 级重点保护植物“陈氏苏铁”的生境被淹没,生物生境面临重大风险的可能性毋庸置疑。此外,从生态环境损害后果的严重性来看,案涉项目淹没区动植物种类丰富,生物多样性价值及遗传资源价值无法估量,戛洒江一级水电站若继续建设所产生的损害将是可以直观预测且不可逆转的。

针对该现实上的重大风险,新平公司并未就风险不存在加以有效证实,而仅以《环境影响报告书》予以反驳,缺乏足够证明力。因此,原审判决结合生态环境部责成新平公司对项目开展后评价工作的情况及戛洒江一级水电站未对绿孔雀采取任何保护措施等事实,认定戛洒江一级水电站淹没区对绿孔雀栖息地存在重大风险的评判恰当。

但自然之友进一步认为,案涉项目并不仅限定于对绿孔雀栖息地和陈氏苏铁的生长存在重大风险,该项目对由大面积原始雨林、热带雨林片段共同构成的完整生态系统亦存在重大风险。

云南省高级人民法院对此认为,戛洒江一级水电站淹没区是绿孔雀及陈氏苏铁等珍稀物种赖以生存的栖息地,也是各类生物与原始季雨林共同构成的一个完整生态系统,该区域不仅涉及绿孔雀及陈氏苏铁等国家重点保护动植物,也涉及河谷植被、河漫滩、季雨林、自然形成河水等无机环境、其生态价值、遗传资源价值、科研价值、景观价值等均具有不可替代性。因此,从电站淹没区生态系统的一体性、完整性以及生态价值的独特性两方面来看,自然之友主张戛洒江一级水电站的建设对淹没区整个生态系统生物多样性和生物安全存在重大风险的证据详实,观点成立。

“本案符合《环境公益诉讼司法解释》第一条‘对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼’规定其中‘具有损害社会公共利益重大风险’的法定情形,属于预防性环境公益诉讼。预防性环境公益诉讼突破了‘无损害即无救济’的诉讼救济理念,是《中华人民共和国环境保护法》第五条‘保护优先,预防为主’原则在环境司法中的重要体现。预防性公益诉讼的核心要素是具有重大风险,重大风险是指对‘环境’可能造成重大损害危险的一系列行为。”云南省高级人民法院在判决书中称。

水电站是否永久停建

待完成环境影响后评价后定

关于戛洒江一级水电站永久性停建问题。

二审法院认为:根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条:“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的,建设单位应当组织环境影响后评价,采取改进措施,并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响后评价,采取改进措施”规定,2017721日,生态环境部办公厅针对本案建设项目,向新平公司发出《关于责成开展云南省红河(元江)干流戛洒江一级水电站环境影响后评价的函》,责成新平公司就该项目建设开展环境影响后评价,采取改进措施,并报生态环境部备案,后评价完成前不得蓄水发电,该函符合上述法律规定。原审判决在已经出现重大风险的情况下,综合考虑预防性措施的必要性,作出判令新平公司立即停止基于现有情况下戛洒江一级水电站的项目建设,不得截留蓄水、不得对淹没区内植被进行砍伐,待完成环境影响后评价并备案后由行政主管部门作出决定的结论,符合在当时情况下环境保护迫切性的现实需要,判决结果综合考虑了对社会经济带来的冲击并兼顾合理性及时效性,有效防范了可能带来的绿孔雀及陈氏苏铁等濒危物种灭绝的重大风险。

目前,戛洒江一级水电站处于停建状态,新平公司业已向其上级主管单位申请停建戛洒江一级水电站并获批复同意,绿孔雀生态栖息地面临的重大风险已经得到有效控制。新平公司所属集团内部虽决定停建案涉项目,但该决定并未报经相关行政主管部门批复和同意,在生态环境部已经责成新平公司开展环境影响后评价情况下,新平公司应继续履行该项工作。同时,对于案涉项目生态红线如何适用、环境影响后评价工作如何开展等问题,也需经相关行政主管部门明确。因此,戛洒江一级水电站是否永久性停建应在新平公司完成环境影响后评价后,由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定。

此外,针对新平公司认为生态破坏类纠纷不同于环境污染类纠纷,应当适用一般归责原则的观点,二审法院认为,因生态破坏与环境污染具备相同侵权实质,且该观点与《中华人民共和国环境保护法》规定不符不予采纳。

责编:王硕

——法治周末
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