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中国进入关贸总协定曾遇阻五百来字的声明写了八个月

2021-07-29 10:45:00 来源:法治日报·法治周末

一个法律人的WTO往事(6

1989年,美国的态度如翻书一般。美国贸易代表希尔斯表示:“中国必须放宽经济限制,才有资格参加关贸总协定”

王磊

1989年年中,风云突变,中国进入关税与贸易总协定(以下简称总协定)的进程,急转直下。

原定的中国工作组会议一而再、再而三地推迟,最终定于当年年底举行。本来拟好的会议日程是讨论中国议定书中的问题,美国欧盟却要求中国继续澄清外贸体制中的问题,称讨论议定书不是多数成员的意愿。

总协定主席吉拉德在既定的日程“讨论中国议定书中的问题”中,不得不加了个条件状语从句,将其变成“如果可行的话,讨论中国议定书中的问题”。工作组的工作一下子回到了原点。

美国的态度如翻书一般。美国贸易代表希尔斯表示:“中国必须放宽经济限制,才有资格参加关贸总协定。”“美国将不再在中国重返关贸总协定的谈判中起带头作用。”

八字胡的纽科克几个月前的热情与期待已荡然无存。他直接向中方表示:美国国会对华情绪很强烈,不可能给予中国无条件最惠国待遇。此外,美国政府之前承诺推动国会修改有关立法,无法实现,最终将引用总协定第35条,与中国互不适用关贸总协定。

更复杂的问题

恰在此时,更复杂的问题出现了。

199011日,总协定总干事邓克尔收到了一份由陈履安博士签署的申请函,申请其政府代表台湾、澎湖、金门和马祖关税地区,申请加入关贸总协定。陈履安是个官二代,其父陈诚是前台湾省政府主席,国民党大佬,素有“小委员长”之称。得到消息,中国驻日内瓦大使立即约见总干事邓克尔,递交外交照会,指出台湾当局无权自行申请加入关贸总协定,关贸总协定不应受理台湾的非法申请。

瑞士人阿瑟·邓克尔是关贸总协定的第三任总干事,在任期间历经了中国申请恢复关贸席位和草就乌拉圭回合谈判文本(史称“邓克尔文本”)两件大事,为中国进入总协定和WTO的成立奠定了坚实的基础。邓克尔与同是瑞士人的工作组主席吉拉德不一样,他瘦高个子,略弓背,老花镜永远架在高耸的鼻尖上。他是个老烟枪,总是接连不断地抽烟,面色微黄,说话偶有喉淤。

工作之余,我曾就总协定的规则及其与中国的关系写了本书。我将此书的英文目录和概要送给邓克尔,请他作序。他不仅欣然答应,还让我务必将书出版后送存总协定的图书馆。

作为总协定的首脑,作为当时区区六百来万小国的瑞士人,占世界五分之一人口的东方大国将进入他统领下的国际组织,邓克尔一定是乐见其成,只是或许他未料到中国问题的复杂程度。总协定不是联合国的附属机构,但是,总协定“政治问题从联合国”的不成文规则和传统,邓克尔作为总干事自然要遵循。面对台湾的申请函,总协定暂时没有什么动作。

但是,一些缔约方却潜流暗涌。

19899月,美国布鲁金斯学会搞了个研讨会,会上台湾政策研究院叶姓院长,发表题为“台湾在关贸总协定成员资格”一文,分析了总协定中几种不同的成员资格,为台湾造势。美国对台湾挤进总协定的推波助澜可见一斑。台湾提出申请函后,鉴于中国方面的强大压力,台湾问题在总协定中暂时搁置,但是中国工作组工作也几乎停滞。

“二王”扫雷

照会了总干事邓克尔之后,接下来要就台湾问题做各国驻日内瓦使团的工作。当时我跟随使团副代表王天策公使走访各国使团。“走,扫雷去!”老王在国内是经贸部国际司的司长,是我的顶头上司,他将拜访各使团排除台湾问题隐患称为“扫雷”。

在照会总干事的随后一年多时间里,中国使团这老少二王,在日内瓦城里走街串巷,约见、走访、会谈了四十来个国家驻日内瓦的大使、公使、参赞、临时代办,对他们重申联大2758号决议、一个中国的原则。各使团均理解中方的关切,并表示将此重大问题报首都。

总协定的成员有主权国家,还有“单独关税地区”。在中国提交恢复总协定席位之前几个月,19864月,香港以单独关税地区身份和以“中国香港”的名义成为总协定第91个缔约方。

在法律人眼里,总协定的缔约权和成员资格也是一个有趣的法律问题。总协定是个国际组织,又是个国际条约,而缔结国际条约是主权国家政府之行为,为何无主权性质的地区也可参加呢?

起草关贸总协定时,一些宗主国如英国、法国、荷兰,不仅谈判自己本国的关税减让,还代为其海外殖民地谈判。但是个别殖民地,如当时的缅甸、锡兰(斯里兰卡)和南罗得西亚(后来的津巴布韦),实施不同于英国的关税税率和贸易制度,谈判中要求成为单独的缔约方。

总协定专门审查,认定三者贸易高度自治,为单独关税地区,同意谈判结束后它们可成为单独于英国的缔约方。谈判刚结束不久,缅甸锡兰摆脱殖民统治而独立,就以主权国家身份成为缔约方。而南罗得西亚则长期是单独关税地区身份的缔约方,直至其1980年独立才成为主权国家身份的缔约方。

由于单独关税地区无主权性质,不具备国际上的缔约能力,在讨论接受它们成为缔约方时,智利、捷克对单独关税地区在国际法上的缔约能力提出过质疑。鉴于总协定是个处理关税贸易的非常小众的协定,多数缔约方主张单独关税地区可以参加总协定。

为防止将单独关税地区理解成国家或政治实体,总协定对单独关税地区参加总协定作了十分谨慎的规定——

首先,单独关税地区与其他领土之间实施不同的关税税率和贸易制度,为适用总协定目的,总协定把这样的单独关税地区作为一个缔约方对待。注意,这里并没有说单独关税地区是一个缔约方,而是作为一个缔约方对待。

其次,单独关税地区要经对其负有国际责任的缔约方提议(sponsorship),并声明其拥有贸易自治,方可被视为一个缔约方。同样,这里没有说单独关税地区是一个缔约方,而是被视为一个缔约方。1986年,英国经过如此提议和声明程序,使香港被视为一个缔约方。同样,葡萄牙使澳门于1991年被视为缔约方。

无论当年的南罗得西亚,还是香港澳门,其单独关税地区的身份,源于它们前殖民地的身份。换言之,总协定中单独关税地区的由来、立法历史及有限的法律实践,均与宗主国和殖民地相关联。

而台湾提出加入总协定时早已不是殖民地,能构成总协定界定的单独关税地区吗?退而言之,就算无殖民地背景,台湾作为单独关税地区,须经一个对其负有国际责任的缔约方提议和声明,方可被视为缔约方。而这个负有国际责任的缔约方会是谁呢?

来自美国的重磅“地雷”

在中国使团老少二王“扫雷”的一年多时间里,中国工作组工作几乎没有进展。显然,海峡两岸进入关税与贸易总协定(以下简称总协定),事实上被捆绑了在一起。

不解决台湾问题,中国的谈判难以进行。但是,以美国为首的西方主要缔约方、总协定秘书处,以及中国工作组主席吉拉德,也都十分清楚一条政治红线——台湾问题无法绕开中国,不与中国政府协商,没有中国政府的同意,台湾问题免谈。

19915月,总协定总干事邓克尔访华,中国政府领导人向其表明了立场:台湾是中国领土的一部分,中国恢复缔约国地位之后,台湾可以作为一个单独关税地区加入总协定。这为谈判解决台湾问题指明了方向,开出了条件。

但条件尚未开谈,美国就蠢蠢欲动。1992年元旦刚过,美方扬言要在2月的总协定理事会上推动成立台湾工作组,启动台湾加入总协定的谈判。这无疑是个重磅地雷。

这一年,轮到印度驻总协定大使朱奇担任理事会主席。老少二王立即敲开印度使团的大门,找到朱奇大使交涉。

面对朱奇,老王逐字逐句重申,我逐字逐句翻译关于中国对台湾加入总协定问题的三个原则:

第一,中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府;

第二,中国恢复总协定缔约国地位问题必须首先解决,然后才有可能考虑台湾加入总协定问题;

第三,若台湾想以单独关税地区参加总协定,它必须同中国中央政府商量并征得同意。

此三原则简言之,即一个中国,中先台后,中国同意。

朱奇属于那种养尊处优的印度人,棕里透白的面庞圆满,但总让人觉得略有浮肿似的。他个子不高,略微发福,埋在沙发里,似在仔细聆听。镜片后,是一双浅浅微笑的目光,却总掩饰不住狡黠。

听罢,他用浓重的印度英语回应,他注意到中方的三原则。作为理事会主席,他听命于各缔约方,为此他将分别与各缔约方非正式交换意见。

“破冰之旅”

与此同时,新上任的中国第二任谈判代表、对外经济贸易部副部长佟志广开启他称之为“破冰之旅”的行程,到日内瓦参加中国工作组会议。

会下,总协定副总干事美国人卡莱尔向佟部长表示,愿意以个人身份在中美之间斡旋。他提出由理事会主席做个声明,明确台湾加入总协定的条件,并拿出了声明初稿。但是,围绕如何实现中方的三原则,特别是中先台后以及台湾在总协定中的称谓等,初稿与中方立场相距甚远。

看来这又是一场旷日持久的谈判,但又不能久拖不决。受命,中国驻日内瓦使团,与美国驻关贸总协定使团,加上欧盟驻关贸总协定使团,三方驻日内瓦的代表,就理事会主席声明的具体文字内容,展开了全天候的密集非正式磋商。

中方出场由老少二王组合,老王谈判,我翻译。美方出场的是中文名叫唐伟立的专员,欧盟方由参赞卡尔·法肯伯格出场。

唐伟立是个坐轮椅的外交官,几年前他在美国驻华使馆工作时,就与我们相识,后调至美国驻日内瓦使团。据说,他曾与美国立法机关交涉,迫使美国修改了残疾人不能做外交官的规则。总协定大门前有数级台阶,无法改建残疾人专用道。唐到任后,总协定秘书处在台阶一侧装了个简易升降梯,供他使用。

法肯伯格,顾名即知是德国人,时年富力强,嗜足球滑雪,貌似大咧咧,工作起来却不失机灵与严谨。当时两德分裂四十多年后刚刚统一,首都正重新迁回柏林。法肯伯格本属于那种笑意满脸的德国人,国家统一使他春风得意、心情灿烂。

在这个时刻,由这位国家刚刚实现统一的德国人与中国商讨台湾问题,于他于我,真是别有一番滋味。

中美欧三方的磋商,照顾到唐伟立,多数在美国使团和总协定大楼进行(美国使团距总协定大楼仅一百来米)。出于礼节,有几次在中国使团磋商。磋商不拘时间,一俟需要,随叫随到。

五百来字的声明

19921月到9月,三方4人花了8个月时间,谈成了五百来字的总协定理事会主席声明。逐字逐句,无不反复推敲。其中的几个程度副词和数量副词,来回谈了几个月。谈成的声明以英文(总协定的官方语言)文本为准。

三方谈成的以上声明,遂交给理事会主席印度大使朱奇,变成了“朱奇案文”,由他在1992929日总协定召开理事会宣读,最终成为理事会决定。在宣读之后,朱奇又作了口头附加说明:

“作为形成理事会刚才所作决定的谅解的一部分,中国台北在其作为观察员以及随后作为缔约方期间,其在总协定中的代表权将遵循香港和澳门的代表权模式。换言之,其代表的头衔不得具有任何主权含义。

我还愿意代表理事会邀请中国台北在工作组工作期间,作为观察员参加理事会和其他关贸总协定机构今后的会议。当然,秘书处还将请中国台北当局提交必要的信息和文件,以便利工作组的审议。

上述的声明和附加说明,均已记录在总协定理事会文件中,成为对缔约方有约束力的法律文件。

五百来字,写8个月。咬文嚼字,下笔蜗行,此生之最。

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责编:王硕

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